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為落實《深化政府采購制度改革方案》要求，加強政府采購需求管理，實現(xiàn)政府采購項目績效目標，2021年4月，財政部印發(fā)了《政府采購需求管理辦法》（以下簡稱《辦法》）進一步明確了采購需求管理中采購人的主要任務(wù)，并對采購需求的編制、采購實施計劃的確定、風(fēng)險控制等作了具體規(guī)定?！掇k法》的出臺在政府采購領(lǐng)域引起了廣泛的關(guān)注與熱議，行業(yè)內(nèi)一片歡呼雀躍，一致認為財政部門加強了對采購人需求制定以及落實政府采購政策功能的監(jiān)督，采購人有了編制管理采購需求、實現(xiàn)采購期望的政策依據(jù)。但是，在聚焦頂層設(shè)計，追溯政府采購需求源頭，收緊履約驗收末端風(fēng)險等方面的政策依據(jù)還相對單一，沒有賦予采購人事后救濟的權(quán)利，無法實現(xiàn)“權(quán)責(zé)相符”，推動采購人主動承擔(dān)主體責(zé)任。因此，只有完全厘清政府采購監(jiān)管者和執(zhí)行者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，均衡賦予采購人、社會代理機構(gòu)、評審專家和監(jiān)管部門在采購活動中的權(quán)利，完善相互制約的關(guān)系，才能最大限度地縮小采購需求和采購結(jié)果之間的差距。

（一）政府采購監(jiān)督管理涉及面廣、難度大

根據(jù)《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）第十三條規(guī)定，“各級人民政府財政部門是負責(zé)政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)”。因此，在政府采購領(lǐng)域的監(jiān)督管理職責(zé)理所當然地落到了財政部門的頭上。目前，財政部門能做的監(jiān)督管理職責(zé)主要是在預(yù)算管理、政府采購信息管理、政府采購方式管理、政府采購合同管理、受理供應(yīng)商投訴、規(guī)定政府采購專業(yè)崗位任職要求、監(jiān)督檢查、處理違法違規(guī)行為等方面，涉及其他行業(yè)部門管理范疇的，則需要通過發(fā)函提請其他行業(yè)部門協(xié)助才能完整處理好相關(guān)事情。

一是被監(jiān)管對象包含了各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。在政府采購活動中，由于不同采購人的性質(zhì)不一樣、主管部門不一樣，因此處理評判的標準依據(jù)也不一樣。例如，有的部門是中央預(yù)算單位，有的部門是地方預(yù)算單位，適用的政府采購政策不同；有的采購人因為工作性質(zhì)的原因可以設(shè)置資格條件，但其他采購人則不可以設(shè)置。

二是政府采購范圍涵蓋了各行各業(yè)。在所有政府采購活動中，涉及的貨物、服務(wù)和工程幾乎涵蓋了所有行業(yè)，采購人在需求編制時通常是有國家標準的依據(jù)國家標準、有行業(yè)標準的依據(jù)行業(yè)標準，不同采購人在開展政府采購需求的程度不一樣，最終的采購物品也會不一樣。例如，某消防救援總隊在不同時期采購消防車時標書編制內(nèi)容相同，但是卻被供應(yīng)商投訴成立，究其原因是消防救援隊伍從部隊轉(zhuǎn)為行政單位，適用的采購法律政策也隨之改變。

三是財政部門監(jiān)督管理人員更替頻繁。財政部門從事監(jiān)督管理崗位的人員更替較為頻繁，為維護監(jiān)督管理的權(quán)威性，財政部門將政府采購活動的質(zhì)疑投訴交由聘用的法律團隊調(diào)查并出具結(jié)果。在具體的質(zhì)疑投訴過程中，因為具體經(jīng)辦人各自擅長的法律領(lǐng)域不一樣，研究方向和思考方式不一樣，對政府采購活動和法律條款理解不一樣，所以出現(xiàn)了同一類型投訴的處理結(jié)果卻不同的現(xiàn)象。

（二）政府采購當事人參與度低、權(quán)責(zé)不對等

《政府采購法》明確規(guī)定了政府采購當事人的權(quán)利和責(zé)任，但是在實際操作中，擁有最終決定權(quán)的評標委員會疏于管理，重點聚焦采購人和采購代理機構(gòu)的管理和約束，某種程度上致使政府采購當事人和參與者相互制約的天平失衡，極大地打擊了政府采購當事人的參與熱情。

一是采購當事人的權(quán)利和責(zé)任不對等。財政監(jiān)管部門為了降低廉政風(fēng)險，突出政府采購的經(jīng)濟性、效益性，對采購人和采購代理機構(gòu)在采購需求編制、開評標組織和履約驗收等方面提出了具體的要求和約束，但是對擁有最終決定權(quán)的評標委員會卻沒有行之有效的約束和管理，無法實現(xiàn)權(quán)責(zé)對等。因此，在具體的采購執(zhí)行過程中，采購人和采購代理機構(gòu)只有編制招標文件的權(quán)利和承擔(dān)需求管理的責(zé)任，評判的權(quán)利全部交由來自專家?guī)斓脑u標委員會， 一旦評標委員會出現(xiàn)錯誤只能通過提請財政監(jiān)督來進行解決。

二是部分評標專家并非“科班出身”。當前，評標委員會由采購人代表和地方專家組成。其中地方專家全部來自財政部門建立的專家?guī)?，實際評標的專家可能根本就不懂自己當前所評標的項目技術(shù)，但是卻有著“專家”的地位和最大的決定權(quán)。據(jù)筆者了解，某省財政部門的專家?guī)觳捎蒙暾埲霂熘?，一個專家可以選擇3個不同的專業(yè)類型，因此，在隨機抽取專家時很可能抽取的專家全部非專業(yè)人士，有個別專家還會以“拒不簽字、通過主觀評分改變結(jié)果”等方式，變相要求采購人或采購代理機構(gòu)要求獲取超額評審費。

三是采購人的政府采購活動成本大。當前，采購人單位大多無專門的采購部門或人員從事政府采購工作，對政府采購的理解不夠準確，不熟悉政府采購政策，在開展政府采購活動時需要耗費經(jīng)辦部門和經(jīng)辦人巨大的時間精力，且無法短期內(nèi)編制出完善的采購需求，只能依托采購代理機構(gòu)確保采購程序合法合規(guī)。一旦遇上業(yè)務(wù)不精的采購代理機構(gòu)或者不良供應(yīng)商或者不負責(zé)任的評標委員會，采購人單位不僅要面臨財政監(jiān)管部門處罰，還要承擔(dān)重新采購的人力、時間、經(jīng)費等成本和供應(yīng)商違約的風(fēng)險。

（三）供應(yīng)商內(nèi)部機制不健全、違法成本低

在政府采購活動中供應(yīng)商作為重要參與人，其任務(wù)是投標響應(yīng)、簽訂合同、下單生產(chǎn)和交付驗收。為了優(yōu)化營商環(huán)境，財政部門放寬了門檻，自然人、法人或者其他組織都可以參與政府采購活動。在實際操作中，有的供應(yīng)商同時用不同的名稱參加同一個項目，有的供應(yīng)商提供虛假材料謀取中標，有的供應(yīng)商先以惡意低價中標再去收集產(chǎn)品。一方面，政府采購活動處罰取證難、周期長。在部分采購項目中，只有3家供應(yīng)商響應(yīng)，而且評分相差巨大，采購代理機構(gòu)和評標委員會一眼就能看出來這是相互陪標，但是沒有相關(guān)技術(shù)手段和調(diào)查權(quán)限，從響應(yīng)文件上又無法找到可以判定其陪標串標的依據(jù)，如果提請財政監(jiān)督又將在配合調(diào)查取證上花費巨大的時間和精力，加上項目時間緊迫，最后只能選擇“睜一眼閉一眼”任由供應(yīng)商中標。另一方面，供應(yīng)商內(nèi)設(shè)機構(gòu)協(xié)同機制未同步。由于投標響應(yīng)、簽訂合同屬于行政類工作，下單生產(chǎn)、交付驗收屬于技術(shù)類工作，供應(yīng)商在整個政府采購活動中可能存在兩個以上不同部門來對接相關(guān)工作，因此，供應(yīng)商會經(jīng)常存在由于負責(zé)投標工作的人員不懂技術(shù)參數(shù)、生產(chǎn)工藝，但是卻為了中標去響應(yīng)無法達到的要求，導(dǎo)致交付時很多客觀參數(shù)達不到響應(yīng)要求無法通過驗收，最終供應(yīng)商只能單方面違約。

平衡采購人、評審專家、采購代理機構(gòu)和供應(yīng)商之間的關(guān)系，不能僅寄希望于財政部門的一家之力，在財政部門不斷完善政府采購法律法規(guī)的同時，我們還應(yīng)該推動更多的行業(yè)部門參與政府采購活動中。

（一）強化頂層設(shè)計，引入多部門協(xié)同機制

結(jié)合《政府采購法》修訂的契機，廣泛征求國家部委及社會各界的意見，平衡物有所值、公平競爭、透明與政策功能實現(xiàn)程度相關(guān)核心指標之間的權(quán)重關(guān)系，全面引入多部門監(jiān)管，解決財政部門單打獨斗的尷尬局面。

一是多部門聯(lián)合發(fā)力。根據(jù)部門職能，由財政部發(fā)起，聯(lián)合相關(guān)部門發(fā)文對《政府采購法》規(guī)定以外的情形進行補充，盡可能完善配套政策，同時依據(jù)各部委的相關(guān)職能賦予相關(guān)的政府采購權(quán)利，多部門聯(lián)合發(fā)力，統(tǒng)一政府采購政策標準，既能確保國家推進政府采購統(tǒng)一大市場的建設(shè)，又能消除社會各界對財政部門“政府采購權(quán)利過分集中而缺少制約”的疑慮。

二是協(xié)同開展監(jiān)管。以多部門聯(lián)合發(fā)文為接入點，全面開展協(xié)同監(jiān)管工作，特別是在處理質(zhì)疑投訴的過程中，不能單純地發(fā)函征求某一法條的解釋范圍，根據(jù)賦予的相關(guān)權(quán)利邀請其他部門對具體案例進行技術(shù)指導(dǎo)，統(tǒng)一評判標準和依據(jù)。

三是宣傳政府采購思想。隨著多部門協(xié)同機制的有序開展，同為采購人的監(jiān)管單位在自己開展政府采購活動時就能夠進一步熟悉了解政府采購的初衷，正確認知“最低評標價法”和“同等質(zhì)量比價格、同等價格比服務(wù)”之間的關(guān)系，對以前的錯誤認知也能夠達到糾偏正向的作用，實現(xiàn)監(jiān)管者與被監(jiān)管者的思想統(tǒng)一。

（二）強化管理約束，賦予采購當事人對等的權(quán)利和職責(zé)

在不斷強化采購人主體責(zé)任的同時，也要結(jié)合《政府采購法》修訂的契機，適當賦予采購人更多的權(quán)利，提高采購人主動參與政府采購活動的積極性。

一是明確采購內(nèi)控制度要求。財政部門應(yīng)當指導(dǎo)采購人完善建立內(nèi)控制度，明確非《政府采購法》的采購操作程序和具體要求，幫助采購人正確認知政府采購的真實內(nèi)涵，真正承擔(dān)法律賦予的責(zé)任，大膽的運用非法定政府采購的權(quán)利，降低采購成本。

二是賦予管理評審專家的權(quán)利。財政部門應(yīng)當加強專家?guī)斓墓芾?，避免出現(xiàn)專家“不?！钡那樾?，同時賦予采購人在采購項目結(jié)束后評價評標委員會專家的權(quán)利，并負有舉證責(zé)任，逐步完善凈化評審專家的風(fēng)氣。

三是完善事后救濟政策。積極探索供應(yīng)商貨物驗收不合格、拒不履約的事后救濟政策，如在不良供應(yīng)商單方面違約終止合同時，經(jīng)向財政部門申請后，允許采購人與評標委員會推薦的第二候選人協(xié)商按照投標響應(yīng)簽訂合同，最大限度地節(jié)約采購人的時間，確保采購人工作有序運轉(zhuǎn)。

（三）強化監(jiān)督處罰，扎緊履約驗收關(guān)口

在放寬門檻建立政府采購統(tǒng)一大市場的同時，要加大監(jiān)督處罰的力度，突出抓好供應(yīng)商履約驗收的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，剔除渾水摸魚的不良供應(yīng)商，營造風(fēng)清氣正的政府采購環(huán)境。

一是提高監(jiān)督處罰額度。隨著政府采購統(tǒng)一大市場的建立，越來越多的供應(yīng)商參加到政府采購活動中，部分不法供應(yīng)商善于鉆政府采購政策漏洞，對現(xiàn)行采購監(jiān)管政策有恃無恐，建議將禁止供應(yīng)商參加政府采購活動的范圍擴大，提高處罰金額，提高供應(yīng)商的違法成本，形成威懾，迫使不良供應(yīng)商不敢隨意擾亂政府采購市場。

二是嚴格履約驗收。采購人要根據(jù)項目特點制定驗收方案，成立驗收小組，嚴格按照招標投標文件、采購合同進行驗收，明確整改時間。對驗收不合格且拒不改正或無法整改的供應(yīng)商，采購人要嚴格按照采購合同追究供應(yīng)商的責(zé)任，并將違約情況提交監(jiān)管部門實施行政處罰。在驗收嚴格把關(guān)的同時，提醒因內(nèi)部員工工作失誤而無法履約的供應(yīng)商要及時完善內(nèi)部機構(gòu)人員的工作交接機制，重視招標投標環(huán)節(jié)和交付驗收的銜接工作，不斷提高供應(yīng)商的政府采購法律意識。